Немецкий политолог Андреас Умланд считает, что Украина нуждается в срочном решении конфликта на Донбассе

Немецкий политолог Андреас Умланд считает, что Украина нуждается в срочном решении конфликта на Донбассе. Свою точку зрения он изложил в статье "Why Peace in Ukraine Cannot Wait' в издании Atlantic Council. Публикуем перевод текста из издания "Экономика" и оригинал с указанного источника.

Война на Востоке Украины продолжается, хотя о ней многие забыли. Очевидного выхода нет. Договоренности о перемирии постоянно нарушаются, диалог на высшем уровне между Россией и США прекратился много месяцев назад, а невооруженные наблюдатели ОБСЕ в зоне конфликта постоянно сталкиваются с преследованием. Некоторые аналитики подозревают, что Москва ждет следующего марта, когда на Украине пройдут президентские выборы. Кремль хочет увидеть, кто станет следующим украинским президентом, прежде чем пойти на какие-то новые шаги. И время — на стороне России. Однако, его совсем нет у Украины и Евросоюза.

Войну на Донбассе нужно переосмыслить и иначе к ней подойти. Ею нужно заняться напрямую и решить раз и навсегда. И начать стоит с более четкого сообщения о позиции Евросоюза. Усиление экономических и адресных санкций должно идти параллельно с позитивными предложениями, чтобы изменить поведение Москвы. На переходный период Донбасс должен отойти под контроль международной администрации и миротворческих сил ООН. И, наконец, Украина и Запад должны найти способ сохранить контроль над реинтегрированным Донбассом и одновременно формально выполнить Минские соглашения.

Есть несколько фаз, через которые придется пройти на пути к миру. Первая из них — переоценка ставок. Сегодня войну на Донбассе часто сравнивают с другими замороженными конфликтами: в Азербайджане, Грузии, Молдавии. Но это ошибка. Понадобятся коммуникационные кампании, чтобы исправить это неправильное восприятие. Война на Донбассе — это горячий конфликт, который подрывает безопасность в Европе, так же как и то, что одна из самых больших стран на континенте остается на грани краха.

Причины этого риска не во внутренних политических спорах и не в украинских экономических трудностях. Украина переживала массовые восстания по меньшей мере четыре раза со дня обретения независимости. И ни одно из них не ставило под угрозу целостность страны. Украинская экономическая ситуация была сложной еще с 1990-х годов. Трудности были и во время финансового кризиса в 2008-2010 годах. Но это никак не грозило европейской безопасности.

Масштабную финансовую помощь Запада для Украины порой ошибочно считают главным инструментом для решения кризиса. Конечно, поддержка должна продолжиться, но это никак не заменит реальное решение войны на Донбассе. Московская дерзкая комбинация из грубых военных и невоенных методов имеет своей целью подорвать Украину как социально-политическую общность. Главный инструмент Кремля в достижении этой цели — превратить Донбасс в кровоточащую рану, которая может взорвать Украину изнутри. А внутренний украинский коллапс может затем быть использован Кремлем для демонстрации россиянам бессилия европейской интеграции и бессмысленности демократизации постсоветских стран.
Хотя это рациональная стратегия для поддержки стабильности российского режима в краткосрочной перспективе, в целом это опасный замысел. Тем, кто формирует западное мнение, нужна лучшая коммуникация, чтобы объяснить, почему и как украинский крах несет серьезные международные риски. К примеру, миллионы украинских беженцев начнут прибывать в Евросоюз. Или же по наихудшему сценарию, может выйти из строя крупнейшая в Европе атомная электростанция в Запорожье, которая расположена всего в 300 милях от зоны боевых действий.

Вторая фаза заключается в установлении приоритетов. Новое понимание войны на Донбассе должно сделать ее приоритетом ЕС. Санкции против России — это не что-то тривиальное, но они не правильно распределены. Согласно оценкам московской Школы управления «Сколково», санкции ЕС «способны подорвать российскую добычу газа и нефти в будущем». Запад надеется, что будущие потери доходов для российского государства заставят Кремль изменить свою политику в отношении Украины уже сегодня.

Однако, логика Москвы отличается. Если украинское государство развалится из-за российской гибридной войны, это, по мнению российских чиновников, компенсирует падение экспорта энергоносителей в будущем. Чтобы не допустить этот сценарий, Запад должен разработать более жесткую комбинацию кнутов и пряников. Во-первых, санкции должны сгенерировать ранние эффекты. Российский доступ к западным финансовым рынкам нужно еще больше сократить, а «Северный поток — 2» должен быть заморожен. Во-вторых, Запад должен обложить адресными санкциями всех ключевых игроков российского режима, а также членов их семей, чтобы нарастить недовольство и противоречия внутри путинской системы. А в-третьих, дальновидное видение улучшенных российско-западных отношений должны быть донесены до России.

Запад может предложить Москве менее агрессивные совместные энергетические проекты или создание зоны свободной торговли между Евразийским и Европейским союзом. Западными наградами России за более широкое решение всех спорных конфликтов на пространстве бывшего СССР могут стать: соглашение об ассоциации с ЕС, безвизовый режим с Шенгенской зоной и даже план действий для получения членства в НАТО. Неправительственные организации должны обсудить такие идеи, чтобы они стали более широко известными. А правительства разных стран могут вслух озвучивать их во время встреч с российскими чиновниками. Предложения должны прозвучать официально, откровенно, чтобы подпитать социальное давление, которое заставит Россию изменить свою внешнюю политику.

Третья фаза — пацификация. Как только Москва займет более компромиссную позицию, начнется реальная работа. Западные эксперты, дипломаты и политики должны использовать будущее финансирование, чтобы сформировать международную миротворческую операцию на Донбассе. Временная интервенция третьей стороны обеспечит переход от московской оккупации к возвращению территории под контроль Киева. Миссия ООН численностью до 30 тысяч солдат может стать механизмом сохранения лица для Москвы.

Главной задачей миссии ООН будет демилитаризовать, разоружить, разминировать Донбасс, восстановить работу местных органов управления, открыть возможность возвращения домой для внутренне перемещенных людей, создать новые силы полиции, а также провести подготовку для проведения местных выборов. Страны, которые будут принимать участие в вооруженной миссии ООН, не должны входить ни в НАТО, ни в подконтрольную Кремлю ОДКБ.

Реинтеграция станет четвертой фазой. Восстановление контроля Киева над Донбассом будет означать выполнение политической части Минских соглашений. И это задача не из легких. Минские соглашения содержат ряд пунктов, добавленных Кремлем, которые нарушают украинский суверенитет. Москва поддерживает официальную автономию Донбасса только для того, чтобы сохранить свое неофициальное влияние на регион. Сегодня главные игроки с украинской стороны отвергают политическую часть Минских соглашений.

Западные и украинские политики, дипломаты и эксперты должны найти выход. Возможным вариантом может стать совместная украинско-западная интерпретация соглашений. Новое значение «специального статуса» Донбасса, к примеру, означает более сильный контроль Киева над оккупированными территориями. Украинские и западные дипломаты должны поставить текст соглашений с ног на голову, но формально выполнить их предписания. Будущий закон о Донбассе может провозглашать переходный «специальный статус» для оккупированных территорий через временное увеличение полномочий председателей Донецкой и Луганской областей.

The war in eastern Ukraine grinds on, forgotten by many. There’s no obvious way out. The ceasefire agreements have been continuously broken, high-level dialogue between Russia and the United States stopped months ago, and the unarmed OSCE monitors in conflict zone are continuously harassed. Some analysts suspect that Moscow is waiting until March when Ukraine holds its presidential election. The Kremlin wants to see who the next president will be before taking any new steps, and time is on Russia’s side.

But time is not on Ukraine’s or the European Union’s side. The Donbas conflict should be understood anew, approached differently, engaged with directly, and solved sustainably. It should start with clearer communication of the EU’s stake in the crisis. Tighter economic and individual sanctions should be accompanied with positive offers to change Moscow’s behavior. For a transition period, the Donbas should be put under the control of an international administration and UN peacekeeping forces. Finally, Ukraine and the West need to find a way to secure control over a reintegrated Donbas while formally implementing the Minsk Agreements.

Phase One: Re-Imagining the Stakes

Today’s confrontation in the Donbas is often compared to the frozen conflicts in Azerbaijan, Georgia, and Moldova, and this is false. A communications campaign needs to correct this misperception; the Donbas war is a hot conflict that challenges Europe’s security as long as one of the largest European states remains on the brink of collapse.

The reasons for this risk are neither domestic political tensions nor Ukraine’s grave economic difficulties. Ukraine experienced massive upheaval at least four times since independence, yet none seriously endangered the integrity of the nation. Ukraine’s economic situation throughout the 1990s and 2008-2010 was difficult, but neither downturn threatened European security.

The West’s large-scale financial help for Ukraine is sometimes misconceived as a major instrument to solve the crisis. Western help for Ukraine should continue, but it’s no substitute for actually solving the Donbas conflict.

Moscow’s shrewd combination of crude military and non-military methods is meant to subvert Ukraine as a socio-political community. The Kremlin’s premier instrument for achieving this aim is to keep the Donbas as an open bleeding wound that will eventually cause Ukraine to implode. A seemingly domestic Ukrainian collapse can then be used by the Kremlin to demonstrate to Russians the impotence of European integration and foolishness of post-Soviet democratization.

While this is a rational strategy in terms of short-term Russian regime stability, it is a hazardous enterprise. Western opinion shapers need to better communicate why and how Ukraine’s possible future collapse entails transnational risks. For instance, millions of Ukrainian refugees would flow into the EU. In a worst-case scenario, if Europe’s largest nuclear power plant in Zaporizhia were to malfunction (it’s less than 300 miles away from the war zone), this could have repercussions worse than Chernobyl.

Phase Two: Prioritization

A new understanding of the Donbas war should lead the EU to prioritize this conflict.

Sanctions on Russia are not trivial but they are wrongly apportioned. According to Moscow’s Skolkovo School of Management, EU sanctions “are capable of jeopardizing Russia’s production of gas and, particularly, oil in the future.” The West hopes that future income losses for the Russian state will lead the Kremlin to modify its policies toward Ukraine today. Yet Moscow’s logic may be different. If the Ukrainian state were to collapse as a result of Russia’s successful hybrid war, that would compensate for declining future energy exports.

To counteract this scenario, the West should develop a tougher combination of carrots and sticks.

First, sanctions need to generate earlier effects. Russian access to Western financial markets should be further reduced, and the Nord Stream II pipeline should be frozen.

Second, the West needs to crackdown through individual sanctions (visa bans, assets seizure, accounts freezes, etc.) on the regime’s major stakeholders as well as their immediate family members to generate more dissatisfaction and infighting within Putin’s system.

Third, a forward-looking vision for improved Russian-Western relations should be communicated throughout Russia. The West could offer a less aggressive Moscow joint energy projects or a free-trade zone between the Eurasian and European unions. Western rewards to Russia for even more comprehensive solutions to all disputed conflicts in the former Soviet Union could comprise an Association Agreement (including a Deep and Comprehensive Free Trade Area) with the EU, visa-free regime with the Schengen Zone, and a Membership Action Plan with NATO. Think tanks and NGOs should communicate such ideas, and as they become widely known, national governments and international organizations could voice such proposals in meetings with Russian governmental and non-governmental actors. The offers should be made officially, explicitly, and repeatedly to feed societal pressure for a change in Russia’s foreign policy.

Phase Three: Pacification

Once Moscow takes a more compromising position, the real work can begin. Western experts, diplomats, and politicians should explore future financing, the mandate, and the shape of an international peacebuilding operation across the Donbas. A temporary third-party intervention would provide a transition between Moscow’s crypto-occupation and the territories’ subsequent return to Kyiv’s control. A UN mission with up to 30,000 peacekeepers could serve the Kremlin as a face-saving mechanism.

The UN’s primary task would be to demilitarize, disarm, demine, re-reset local self-governance, allow for the return IDPs, create a new police force, as well as prepare for local elections. Armed UN detachments would have to come from non-NATO and non-CSTO countries to preempt accusations of instrumentalization. International Crisis Group (2014), International Crisis Group (2016), International Crisis Group and Andrey Kortunov (2017), or, more recently, Richard Gowan, Alexander Vershbow, Vitalii Kulyk and Maria Kucherenko and Liana Fix and Dominik Jankowski (2018) have discussed additional challenges. International developmental organizations (World Bank, UNDP, EBRD, USAID, GIZ, DFID, SIDA, etc.) should begin working in the occupied territories as soon as the security situation permits.

Phase Four: Reintegration

Restoring Ukrainian control over the Donbas means putting the political provisions of the Minsk Agreements into place, which will not be easy.

The Minsk Agreements include a number of provisions intended by the Kremlin to infringe upon Ukraine’s sovereignty. Moscow supports the Donbas’s official autonomy in order to increase its own unofficial influence there.

Today Ukraine’s major stakeholders reject the political parts of the Minsk Agreements. Western and Ukrainian politicians, diplomats, and experts need to find a way out. A possible solution could be a joint Ukrainian-Western reinterpretation of the Minsk Agreements. A new reading of Minsk II’s call for a “special status” of the Donbas could, for instance, mean stronger control over the occupied territories by Kyiv.

Ukrainian and Western diplomats should turn the text on its head while formally fulfilling its prescriptions. A future Ukrainian law on the Donbas could proclaim a transitory “special status” for the occupied territories by, for example, temporarily increasing the power of the future Luhansk and Donetsk oblasts prefects. While these prefects had been originally designed to fulfill supervisory functions in a decentralized Ukraine, their prerogatives could for the Donbas be extended to that of provisional presidential governors within the framework of an interim regime for this region. The National Guard—not mentioned in the Minsk Agreements—could in a future Donbas law be temporarily granted additional rights and obligations in the occupied territories. Similar provisions could be included in a future law to make constitutional reform that includes a “special status” provision for the Donbas acceptable to the Verkhovna Rada.

This four-stage plan will hardly please the Kremlin. But, if implemented consistently, Moscow might have no choice but to go along with it. Tightening Western sanctions will eventually lead Putin’s entourage to assent to an international administration of the Donbas as the least embarrassing way out. Once UN troops have arrived, Kyiv could start gradually implementing a reintegration plan that does not violate the Minsk Agreements, yet still reestablishes proper Ukrainian control over the Donbas. Only this result will constitute a sustainable solution to the conflict.