Опубликовано: 19.08.2020. 11:29
У газеты "Вести" оказались эксклюзивные документы советников в "нормандском формате", на основании которых написана перепечатываемая статья. Считаем её чрезвычайно важной. Вместе с тем, следует сказать, что картина не может быть полной без учета позиции США.
Итоговое коммюнике после встречи политических советников в "нормандском формате" в Берлине 3 июля по-прежнему не согласовано. Изначально в его тексте, предложенном 5 июля советниками канцлера Германии Ангелы Меркель (Яном Хеккером) и президента Франции Эммануэля Макрона (Эммануэлем Бонном), были пункты о прекращении огня, доступе СММ ОБСЕ в ОРДЛО, меры по реализации политической части Минских соглашений, включая написание Украиной проекта закона о децентрализации с учетом особенностей ОРДЛО, проект о проведении местных выборов на неподконтрольных территориях и включение в украинское законодательство "формулы Штайнмайера".
Кроме того, проект содержал план по разминированию территорий, дополнительные участки разведения сил и средств близ линии разграничения, намерения по организации нового обмена пленными и доступу Красного Креста, а также пункт об открытии новых КПВВ вблизи Золотого и Счастья. То есть не только действенный механизм по прекращению огня, но и основу политического урегулирования.
Но в результате длительной переписки между европейской стороной, Андреем Ермаком (глава Офиса президента Владимира Зеленского) и его российским коллегой Дмитрием Козаком (замглавы АП РФ) были согласованы лишь те меры, которые касаются предотвращения огня и введения режима тишины. И как стало известно из переписки участников, именно Украина пытается всячески обойти выполнение политической части договоренностей.
"Вести" изучили письма, эксклюзивно оказавшиеся в распоряжении редакции, с правками Украины и РФ в документ, предложенный европейской стороной, и пришли к выводу: несмотря на политические заявления президента Зеленского о готовности "пойти на все ради наступления мира" (торжественная речь во время инаугурации в Верховной Раде), украинская сторона не готова к реальным шагам по имплементации Минских соглашений.
Европейцы же де-факто предлагают Украине либо переподтвердить преданность "Минску", либо утвердить новые соглашения с частичным внедрением в их текст предыдущих соглашений. И эти идеи также "размываются" риторикой ОП в интерпретации содержания политической части договоренностей.
К предложению европейцев, направленному в Киев и Москву Яном Хеккером 5 июля — "драфту" соглашений, — уже на следующий день поступили два ответа: от Ермака и Козака. Их текст имеется в распоряжении "Вестей".
"Я хотел бы подчеркнуть нашу общую позицию в поддержку проведения следующего саммита лидеров N4 ("Нормандской четверки". — Авт.) в Берлине как можно скорее после выполнения соглашений на высшем уровне, достигнутых в Париже в прошлом году, — отметил Ермак. — В качестве доказательства проактивной позиции украинской стороны на данном этапе я готов назначить Андрея Костина (глава Комитета ВР по вопросам правовой политики. — Авт.) и Александра Литвиненко (директор Национального института стратегических исследований) в состав Группы экспертов N4".
В приложении к письму содержатся правки в текст, предложенный Хеккером/Бонном. К пункту о прекращении огня добавлено обязательное подтверждение со стороны СММ ОБСЕ любых военных передвижений/операций и ведения огня. Упоминание о "вооруженных формированиях ОРДЛО" заботливо вычеркнуто.
"Украинская сторона хочет показать, что она против "легализации" структур "ЛДНР", — вот и вычеркивает упоминания о них, — считает политический эксперт Руслан Бортник. — Кроме того, так она противостоит любым попыткам РФ настаивать на прямом диалоге между Киевом и Донецком в любой плоскости, будь то военный, социальный или политический формат".
Но больше всего правок касалось политической части обязательств Киева: из итогового коммюнике удалены пункты, обязывающие Киев разработать проекты изменения Конституции в части особого порядка местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей и закона об амнистии участников событий в ОРДЛО. Вместо этого было предложено "спустить" обсуждение этих вопросов на уровень Политической рабочей группы ТКГ в Минске.
Вычеркнута фраза об "учете особенностей ОРДЛО". А тезис о включении "формулы Штайнмайера" в украинское законодательство остался — на уровне консультаций в ТКГ ("с целью скорейшего достижения согласия"). Напомним, эта формула предусматривает компромисс в части получения Донбассом особого статуса на время проведения там местных выборов, а на постоянной основе — после признания результатов ОБСЕ. Параллельно с внедрением этого закона должен пройти вывод войск и установление контроля Украины над границей (а не до выборов, как настаивает Киев).
"Такая позиция не вызывает удивления. У официального Киева никогда не было политической воли для выполнения политической части Минских соглашений — в обществе к ней неприязнь, да и элита не заинтересована, — полагает глава Донбасского института региональной политики Энрике Менендес. — При Зеленском из этой ситуации усиленно ищут выход. Я называю это "стратегией петляния", когда делают сотни абсолютно ничего не означающих публичных заявлений".
В аналогичном письме Дмитрия Козака от 6 июля подчеркивается обязательный характер режима прекращения огня, ВСУ и формирования ОРДЛО обязываются публично обнародовать приказы о "режиме тишины", перечислив ограничения. Козак конкретизирует ответственность Украины в части разминирования, определения дополнительных участков разведения войск, строительства КПВВ. А в самой главной, политической, части советник президента РФ предложил установить для Украины дедлайн: всего один день на внесение в "политическую" группу ТКГ законопроекта о децентрализации ОРДЛО. А это важный момент — в последующих письмах Украина настаивает именно на "бессрочном" характере подачи этого документа.
Также Козак прописал усиление общения между "представителями Украины в ТКГ совместно с представителями ОРДЛО" на предмет согласования Закона "Об особом статусе Донбасса" с принятием "формулы Штайнмайера". Уточнив: речь о децентрализации "с учетом особенностей ОРДЛО", статусе и полномочиях "народной милиции ОРДЛО", спецзаконе о внеочередных местных выборах на Донбассе и "амнистии". Германии и Франции предложено "использовать свое влияние" для достижения договоренностей "Украины и ОРДЛО", а напоследок Козак добавил пункт о подготовке к следующему саммиту "Нормандской четверки" ("ФРГ, Французская Республика, Украина и РФ подтверждают, что проведение встреч... не является самоцелью") и отдельно — еще раз предложил утвердить "незыблемый статус" Минских соглашений.
Обмен мнениями имел прямые последствия. В итоговом протоколе заседания ТКГ 8 июля, что также есть в распоряжении "Вестей", прописан отказ Украины предоставить на согласование проект закона об изменении Конституции в части децентрализации.
"Принять к сведению: непредоставление Украиной в нарушение договоренностей, достигнутых на встрече политических советников "нормандского формата" в Берлине 3 июля 2020 года, в Рабочую группу по политическим вопросам проекта закона... а также отказ назвать конкретные сроки завершения работы по подготовке", — говорится в протоколе. Там же отмечен "отказ Украины в нарушение договоренностей" от учета в законопроекте "особенностей ОРДЛО". По сути, речь об отказе выполнить политическую часть Минских соглашений.
"Есть три-четыре дипломатические тактики, одна из которых — затягивание, — говорит "Вестям" эксперт-международник, бывший сотрудник консульской службы Андрей Мишин. — В этом случае украинская сторона выбрала именно такую. Россия, со своей стороны, — выбрала тактику "давления". Любопытно, что две другие стороны (Франция и Германия. — Авт.) меняют свои тактики: когда над ними доминируют США — они "тянут". Когда РФ показывает им наличие общих интересов — "давят".
Стороны взяли паузу на неделю. За это время произошло событие, которое серьезно повлияло на дальнейший ход переговоров: Владимир Зеленский отозвал из Рады постановление о проведении местных выборов (нардеп Александр Качура пояснил это "наличием технических несогласованностей") и внес новое, которое 15 июля и принял парламент.
Один из пунктов этого постановления гласит: "Местные выборы в Крыму и на Донбассе будут проведены после прекращения временной оккупации и вооруженной агрессии РФ против Украины", что, по сути, делает невозможным проведение выборов и нарушает логику как изначального варианта "берлинского" коммюнике, так и "формулы Штайнмайера".
Позицию Украины по этому вопросу заявил вице-премьер, первый замглавы делегации в ТКГ Алексей Резников: "В комплексе мер по выполнению Минских соглашений сказано, что... выборы в ОРДЛО будут регулироваться отдельным принятым законом. Идет привязка закона о выборах к закону об особенностях местного самоуправления (в ОРДЛО. — Авт.)", — сказал он в интервью "Интерфакс-Украина".
После паузы, 17 июля, Хеккер и Бонн разослали новый, "исправленный и улучшенный", вариант проекта итогового "берлинского" коммюнике. Установили дедлайн: Киев и Москва должны прислать ответ "до 16:00 понедельника. Время Берлина/Парижа".
В этом тексте есть ряд важных различий с первой версией: усовершенствован механизм координации режима прекращения огня с ОБСЕ, указано, что "тишину" нельзя дезавуировать "секретными приказами". Также оставили предложение о "ВСУ и формированиях ОРДЛО" в привязке к публичности правил режима тишины — его пытался убрать Ермак. Конкретизировали, что участков разведения должно быть "минимум три", уточнена дата начала строительства КПВВ (10 июля).
А в самом главном, политическом, вопросе оставили пункт о том, что Украина должна-таки учитывать "особенности ОРДЛО" (пункт, предусматривающий консультации с представителями неподконтрольных территорий в рамках ТКГ, принципиально вычеркивал Офис президента Украины). В переводе с "эзопового языка" дипломатов это означает де-факто особый статус Донбасса, а вот каким именно он будет — зависит от договоренностей. Пункт о "формуле Штайнмайера" изменен не был.
К указанному времени Ермак и Козак подали свои предложения. ОП снова вымарал из текста все упоминания, в которых Украина и ОРДЛО находились в одном предложении, а в политической части снова убрал "императив", обязывающий украинскую сторону учесть "особенности ОРДЛО" (и снова удалил само это словосочетание). Взамен в текст помещена расплывчатая формулировка: Украина предоставит этот закон "как можно скорее" (то есть, по сути, бессрочно — дедлайна по подаче документа нет).
"Сам по себе документ-коммюнике имеет важность: его составляют политические советники, главные аналитики, которые видят стратегию развития ситуации после принятия той или иной поправки. Каждый из них передает сигнал "наверх" и фиксирует свой подход в коммюнике — такой документ и будет показывать разность в подходах к урегулированию ситуации на Донбассе", — говорит "Вестям" Мишин.
В своем комментарии 20 июля Дмитрий Козак высказал разочарование "малоэффективностью абстрактных рекомендаций неопределенным участникам ТКГ", подразумевая под ними ОРДЛО и ОБСЕ. Примечательно, что ОБСЕ впоследствии отказалась участвовать в любых активных действиях по верификации режима тишины — такое решение обнародовал глава СММ Яшар Халит Чевик в тот же день (а в последующих письмах Хеккер сменил тон в отношении ОБСЕ: "Хочу напомнить всем о том, что СММ ОБСЕ является совместным активом всех 57 государств-участников, а не собственностью N4" — цитата из письма Хеккера всем советникам 21 июля).
Дальше — больше: "С учетом новых обстоятельств, связанных с принятием постановления Верховной Рады (о проведении местных выборов. — Авт.), предлагаю ограничиться "Совместными итогами" только в части мер по прекращению огня", — написал Козак, отметив, что это — та часть соглашения, в которой советники глав государств N4 были "максимально близки к достижению договоренностей".
То есть, теперь уже официально, Козак предложил исключить все остальные вопросы, кроме "режима тишины" — единственного, по которому было возможно достичь компромисса.
В дополнении к письму замглавы АП РФ прислал "сводную таблицу" с позицией РФ по всем предыдущим предложениям: в вопросах разминирования и определения дополнительных участков разведения войск рекомендации были названы "безадресными и декларативными", с непрописанными обязательствами сторон. А вопросы открытия дополнительных КПВВ и доступа СММ ОБСЕ к линии соприкосновения называются "утратившими актуальность".
В политической части российские дипломаты признают провал переговоров: "Договоренности, достигнутые 3 июля... были дезавуированы Украиной 6 июля в части учета особенностей ОРДЛО", — говорится в документе. Из текста следует: раз Киев не предоставляет проект поправок в Конституцию (особенно после решения Рады проводить местные выборы без ОРДЛО), то остальной диалог не имеет смысла.
Остальные вопросы предложил обсудить по телефону или лично — "после окончательного официального определения позиции Украины о судьбе Минских соглашений". И финал: "Если представители Украины в ТКГ и в дальнейшем будут занимать прежнюю позицию, решение ТКГ о согласовании правовых аспектов особого статуса ОРДЛО вряд ли состоится".
Схожая критика звучит и в отношении готовности Киева рассматривать "формулу Штайнмайера", и по организации следующего саммита N4.
Дмитрий Козак ответил 21 июля, разослав письмо по трем адресам — Ермаку, Бонну и Хеккеру: "Практическая ценность совместных рекомендаций будет не выше ценности бумаги, на которой они изложены, — перефразировал он Отто фон Бисмарка. — В условиях, когда все решения ТКГ могут быть приняты только единогласно (а СММ ОБСЕ не согласна участвовать в механизмах обеспечения прекращения огня), очевидно, что указанные рекомендации реализованы не будут".
С этого момента из коммюнике исчезает как "политическая" часть, так и пункты об обмене пленными, разведении войск, разминировании или открытии КПВВ. Документ "усыхает" до объема одного листка А4, автоматически превращаясь в "Меры по усилению режима прекращения огня". Их и подписала ТКГ в Минске 22 июля.
В тот же день Хеккер отправил еще одно письмо, в котором согласился с необходимостью акцента на "режиме тишины" (в отсутствие иных итогов), и предложил механизм его реализации: провести телефонную конференцию N4. А также расставил акценты: формулировка "ВСУ и формирования ОРДЛО", предложенная РФ, все-таки должна быть в тексте ("предлагаем включить в одно предложение в начале"); разговор о "совместных обязательствах Франции, Германии, России и Украины" несвоевременен.
"В заключение мы предпочитаем воздержаться от предложения, в котором Германия, Франция и РФ используют влияние на Украину", — заявил советник канцлера Германии. Из письма следует: европейская сторона старается лавировать, искать компромисс. Однако его достижение упирается в ряд непреодолимых противоречий. В качестве иллюстрации таковых вполне подходит письмо, направленное Андреем Ермаком 22 июля: в нем в очередной раз корректируется текст "Мер по усилению режима". Вот основные правки:
Ответ на это письмо (оно также есть в распоряжении редакции "Вестей") российская сторона готовила пять дней. Важно учитывать, что за это время состоялся телефонный разговор между Владимиром Зеленским и Владимиром Путиным: 26 июля они, судя по заявлению пресс-службы ОП, обсудили выполнение договоренностей в Париже, безопасности и "режиме тишины", разминировании, разведении войск, новых КПВВ и обмене пленными, т. е. прошлись по всей повестке "берлинского коммюнике".
А уже на следующий день Дмитрий Козак в своем письме де-факто ставит точку в формате "политических советников", отдельно уточняя: позиции согласованы с главой МИД РФ Сергеем Лавровым.
"Вместо аргументированного ответа (на предложения РФ. — Авт.) предлагается без каких-либо оснований прежний декларативный безадресный проект... Настойчивые попытки молчаливо игнорировать мнение и предложения других участников переговоров обесценивают какие-либо содержательные консультации советников N4, — заключил Козак. — Из проекта следует очевидная неспособность института советников N4 извлекать уроки даже из уже доказанного практикой негативного опыта нашей "совместной работы". Это приводит к мысли о необходимости прекратить безрезультативные переговоры".
Процесс он назвал "бесконечно длящимся спектаклем с откровенной имитацией бурной деятельности", а в финале письма предложил передать функцию переговорщиков главам МИД. В интервью "Вестям" Леонид Кравчук пояснил это решение так: РФ решила перезагрузить структуру переговоров.
"Сам формат имеет структуру в три уровня. Первый — лидеры. Второй — политические советники. Третий — главы МИД (и "политические директора", которые готовят уже конкретные документы). И после письма Дмитрия Козака, по сути, выпал один из этих уровней — советников. Значит, что договоренности могут быть пересмотрены или подвержены сомнениям. И это очень важно. Поэтому пока неуместно говорить о времени и повестке", — сказал Кравчук "Вестям".
Осмысление такого шага политсоветника президента РФ, а также — де-факто — тупика, в котором оказались переговоры, будет невозможным без расстановки акцентов.
Во-первых, важно, остается ли Украина приверженной Минским соглашениям. В итоговом проекте Совместных итогов совещания советников в Берлине, предложенном западными советниками 17 июля (его также изучили "Вести"), было специально предложено "переподтвердить" приверженность "Минску" "как единственной политико-правовой основе деятельности ТКГ, а также обязательность выполнения в максимально короткие сроки всех без исключения требований".
Намек читается между строк: Украина, подписавшая соглашения в 2014 и 2015 годах, должна быть готовой выполнять взятые на себя обязательства без постоянных напоминаний (вне зависимости от того, от кого они исходят — Дмитрия Козака или других участников N4). И главное — в части особого статуса Донбасса, пусть в рамках децентрализации, как и для всех остальных регионов страны, но все-таки с учетом "особенностей ОРДЛО", на чем настаивают Франция/Германия, но что вычеркивает из документов украинская сторона.
"То же удаление "вооруженных формирований ОРДЛО" из документов — робкая надежда Киева на то, что та сторона и вовсе откажется от переговоров и, стало быть, Минских соглашений, которые сегодня для Зеленского неудобны, как прокрустово ложе, — считает Руслан Бортник. — Так и "Минск" будет дезавуирован, и Украина не понесет ответственность за его невыполнение".
В том, что касается приверженности других сторон "Минску", сомнений нет — в телефонном разговоре Макрона и Путина 12 августа президент РФ еще раз поднял тему "неукоснительного выполнения обязательств Украиной по политическим аспектам "Минска". Кстати, тема выполнения Минских соглашений — не монополия РФ: аналогичный посыл прозвучал 15 июля в ходе переговоров президента РФ с немецким канцлером Ангелой Меркель, и акцент на имплементации "Минска" делает уже официальный представитель правительства ФРГ Штеффен Зайберт.
Во-вторых, именно поэтому есть необходимость, чтобы у всех сторон была единственно верная интерпретация Минских соглашений (и их производных, в том числе "формулы Штайнмайера", обязательства по имплементации которой в законодательство, напомним, подписал от имени Украины Леонид Кучма в 2019 году).
"Украина предпримет все меры, исключающие иную интерпретацию статуса Минских соглашений официальными должностными лицами", — говорится в том же документе.
Примечательно, что 28 июля — в разгар дипломатической пикировки — из состава ТКГ вышел Леонид Кучма, руководивший украинской делегацией последние полтора года. Его "сменщиком" стал Леонид Кравчук, также в состав включен Витольд Фокин (экс-премьер-министр, судя по заявлению Кравчука в интервью "Вестям" накануне его первого совещания сразу после назначения, будет курировать процесс диалога с ОРДЛО).
По данным "Вестей", еще одним участником делегации в ТКГ может стать Анатолий Кинах: "У него уже были минимум две встречи с Кравчуком, ему могут поручить разработку экономических предложений", — сказал наш источник.
На этом фоне любопытно выглядят инициативы, озвученные на днях украинскими дипломатами. Первая из них — "концепция правосудия переходного времени" для Донбасса и Крыма, о которой заявил Киев (правда, пока не опубликовав большую часть подробностей, — есть лишь данные о намерении привлекать к ответу участников формирований ОРДЛО, "совершавших военные преступления", и "высокопоставленных чиновников администраций").
Вторую идею высказал новый глава украинской делегации в ТКГ Леонид Кравчук: в эфире телеканала "Дом" (по концепции, задуманного как украинский вещатель на неподконтрольные территории) он предложил изменить формулировку "особый статус" для региона на "особый режим административного управления".
"Это соответствует реформам, которые проводятся по местному самоуправлению в Украине и нашим законам. А если ставится задача ввести это все в Конституцию еще, как это иногда звучит со стороны России, то это сейчас нереально", — добавил Кравчук.
Общий смысл инициатив может означать, что ОП, в отсутствие иных результатов, стремится продемонстрировать "проактивную" позицию Украины перед последующей встречей в "нормандском формате" и совещаниями ТКГ. "Но это все игра слов: по сути, в политической части "Минска" ничего не происходит. Процесс запустят только прямые переговоры с представителями т. н. "самопровозглашенных республик", — считает Энрике Менендес. — Тогда будет официальный процесс, появится политическое решение принимать закон о статусе Донбасса — и начнется работа в парламенте".
В-третьих, нужно понимать, с чем Киев будет выходить на заседание ТКГ 18 августа. Судя по предыдущей риторике, она не будет иметь особого прикладного смысла без реализации других пунктов договоренностей. То же касается и гипотетической встречи в "нормандском формате" — о планах собрать ее в августе ранее заявлял Алексей Резников.
Необходимость иметь четкие результаты перед ней особенно подчеркивается в проекте Совместных итогов: "Очередная встреча N4... в кратчайшие сроки после выполнения всех решений Парижского саммита "нормандского формата".
Ключевыми, напомним, были согласование Украины и ОРДЛО законопроектов, связанных с местным самоуправлением в Донецке/Луганске, амнистией, "народной милицией". В текст специально добавили фразу: "(участники N4) подтверждают, что проведение встреч "нормандского формата" на высшем уровне не является самоцелью". И в РФ передают сигналы о несвоевременности такого общения. "Пока для этого нет необходимой почвы", — сказал журналистам пресс-секретарь президента РФ Дмитрий Песков в конце июля.
"Вести" отправили запрос главе ОП Андрею Ермаку с просьбой прокомментировать документы, которые оказались в нашем распоряжении, и разъяснить украинскую позицию в переговорах. На момент сдачи номера в печать ответа не было. Но как только он появится, мы его опубликуем.
Источник: Вести [1]
Ссылки:
[1] https://vesti.ua/politika/strategiya-petlyaniya-kak-op-zatyagivaet-peregovory-po-donbassu