Опубликовано: 12.11.2014. 10:36
Уголовно-террористическая война, навязанная Украине, отсрочила назревшие изменения в системе МВД Украины, ведь, как говорится, на переправе коней не меняют ... Однако, на днях министр внутренних дел Арсен Аваков обнародовал с учетом всех редакционных правок и замечаний полные тексты документов по реформе МВД Украины. Это первые официальные документы, определяющие направления реформирования Министерства внутренних дел. В том числе - базовый документ Стратегия развития органов внутренних дел Украины, Концепция первоочередных мероприятий по реформированию МВД и вытекающие из этих документов первые практические шаги. Проанализировать ситуацию мы попросили доктора социологических наук, профессора Харьковского национального университета внутренних дел Игоря Рущенко, который фактически открыл в Украине новое направление – социологию преступности и около 20 лет вместе с коллегами по университету занимался социологией правоохранительных органов. В последние годы он очень тесно сотрудничал с Луганским институтом внутренних дел им. Дидоренко, Луганским национальным университетом им.Шевченко.
- Обнародован проект концепции первоочередных мер реформирования системы МВД, в том числе это проект распоряжения Кабмина о проведении эксперимента по преобразованию ГАИ, в рамках которого ГАИ лишается функций предоставления административных услуг, вводится система автоматической фиксации нарушений правил дорожного движения, а патрульная служба в границах населенных пунктов получает полномочия автомобильной инспекции относительно обеспечения контроля на дорогах. Также обнародовано уже принятое Кабмином постановление о введении нагрудных идентификационных знаков для всех сотрудников внутренних дел, которые имеют специальные звания милиции – то есть, всех, кто носит форму.Таким образом, МВД перешло к практическому внедрению реформы, разработанной в соавторстве с общественным Экспертным советом.
- На мой взгляд, реформа ОВД является гораздо более сложным процессом, чем, например, перестройка армии. В последнем случае есть четкие стандарты НАТО относительно структуры, вооружения, характера подготовки личного состава, критериев боеспособности. Механически построить полицию на чужих образцах не получится, потому что не будет учтена социокультурная составляющая, ментальность граждан, традиции и привычки. А милиционерам надо не воевать «в чистом поле» (для чего всю жизнь готовится воин, а выпадет ли война на срок его службы еще не известно), а каждый рабочий день работать в гуще собственного социума, где законопослушные граждане ожидают защиты своих прав и надеются, что «мудрое и умное» государство нашло рецепт к построению эффективной правоохранительной системы.
Первый практический вопрос любой реформы всегда касался общей численности правоохранителей. Знаете, этот вопрос у нас решался всегда произвольно. Например, только что назначенный министр Могилев потребовал сокращения 100000 сотрудников ОВД !? Почему именно такую численность - никто не объяснял. Как всегда во время форс-мажора начался организационно-штатный хаос, а на этом фоне статистика постоянно отражала рост показателей преступности. В итоге, мы проиграли бой с преступностью. В Украине состоялась криминальная революция, и это стало базой сепаратистского движения на Востоке.
Ясно, что численность органов внутренних дел нужно базировать на объективных факторах, в т.ч. исходя из численности населения и показателя криминогенной ситуации. Добавим, что наша уголовная статистика плохо отражает реальное положение вещей. Язык идет о так называемой латентной (скрытой) преступности. Это явление универсальным даже в наиболее развитых странах, как свидетельствуют национальные исследовательские проекты NCS и BCS соответственно в США и Великобритании, на один зарегистрированное преступление в среднем приходится 4 фактических преступных посягательства. По нашим неоднократными замерам коэффициенты латентности в Украине по разным составам преступлений намного больше. У нас еще добавляется так называемая «искусственная» латентность, когда правоохранители намеренно не регистрируют преступные события или фальсифицируют отчетность. Вот и получается, что за такими «мелкими» преступлениями как карманные кражи общий коэффициент латентности может достигать 100, то есть из сотни реальных криминальных событий в статистику попадет лишь один факт. Эта тема разрабатывается преимущественно криминологами-энтузиастами, и является определенным табу для официальных структур. Я не припомню ни одной инициативы от руководства ОВД с тем, чтобы измерить латентную преступность в Украине... А рядовой работник милиции имеет дело не с бумажной статистикой, он сталкивается с реальными объемами криминальных событий и фактической численностью криминалитета. Так от каких показателей будем считать численность персонала: условно-статистических или реально-социологических?
- Итак, готова ли к этому правоохранительная система идеологически? Может ли на ситуацию положительно повлиять гражданское общество? Что может посоветовать наука?
-На протяжении всех лет независимости рефреном звучал лозунг о «реформировании милиции» - фактически каждое правительство и министр внутренних дел провозглашали или какую-то программу, или говорили что ритуальное по этому поводу. Изменения, действительно, были, но не касались фундамента всего здания милиция. Они носили организационно-структурный характер. Представим себе, что институт органов внутренних дел – это некое здание, где есть фундамент, стены, фасад. Так вот, чаще всего «пидмальовувався фасад», иногда передвигались стены внутри здания, но дело никогда не доходило до фундамента системы. Наиболее радикальным внешним изменением, пожалуй, был отказ от звезд советского образца на офицерских погонах. Но реформа продержалась недолго, в министерстве спохватились и, пожалуй, сами испугались, как далеко и радикально они зашли. Все вернулось на старый лад, к тому же - было возвращено официальное обращение «товарищ». И «реформаторы» с облегчением вздохнули, - чего греха таить, наш чиновник не только консерватор и осторожный пескарь, но и привык все перенимать у России.
На протяжении двух десятилетий продолжались сокращения личного состава, объединялись или наоборот делились службы, отделы, переименовывалось структурные подразделения, возникали (закрывались) направления или службы. Перетряски, кстати, были настолько частыми, что у офицеров, руководства среднего звена возникало ощущение: они что-то строят на пляжном песке в зоне прибоя в короткой паузе между двумя волнами. Однако по содержанию система оставалась советской с существенным ухудшением качества личного состава, уровня профессионализма, характера отношений как внутри системы, так и с населением; кроме того органы милиции то и дело проваливались в трясину коррупции. Естественно, общественное мнение отражало негативные тенденции, и доверие к правоохранителям падало ниже критического уровня.
На теме коррупции стоит остановиться отдельно, потому коррупционные практики полностью меняют основу служебной деятельности - мотивационную сферу.
- Любая попытка реформирования без подавления коррупции является заранее проигранной битвой. Не стоит и начинать?
- В последние годы режима Януковича коррупция приобрела институциональный характер, это была почти стройная система. Следует различать внешнюю и внутреннюю коррупцию. Если внутренняя коррупция негласно узаконивается, то у работника милиции уже нет выбора - брать или не брать взятки. Вопрос стоит так: или увольняйся из органов по собственному желанию, или работай по общим правилам. У нас есть подозрение, что до недавнего руководство страны рассматривало внутренние органы (и не только это ведомство) как подобие криминального «общака», который должен наполняться по определенному плану. Ведомственный «общак» построен по принципу пирамиды. Все начинается с низшей (внешней) коррупции, из тысяч постоянных ручьев или разовых коррупционных сделок. Низовые работники должны проявлять неподдельную изобретательность и смекалку, чтобы искусственно создавать денежные «роднички», например, плодить наркоманские гнезда, организованную проституцию, крышевать бизнес. Вот частный разговор с ветераном органов милиции, он довольно эмоционально делился наболевшим: «Представляешь, опер идет к прокурору с взяткой, платит за то, чтобы открыть уголовное производство против бизнесмена, а потом наезжает на того, с целью получить уже себе взятки за закрытие дела ... Раньше такого не было! »Да, верим, что не было - это типичная новация новой генерации «правоохранителей», которая без лишних комплексов и терзаний совести творчески относится к задаче поиска источников наполнения собственного кармана и теневой прибыли системы. Немалое количество лучших курсантов, отличников, получив лейтенантские погоны в ведомственных заведениях системы МВД, через год-два ищут возможность освободиться из рядов милиции; они не выдерживают коррупционного прессинга и агрессивности внутренней среды, где ценится совсем не то, чему их учили в университете. А остаются далеко не лучшие, и с ними быстро происходит то, что мы называем «профессиональная деформация». Будет ли население любить милицию? С кем сталкивается рядовой гражданин? Это представители патрульно-постовой службы, ГАИ, службы участковых инспекторов. Нередко они своим поведением напоминают людей общества охотников и собирателей. Коррупционные требования системы и маленькая зарплата делают их искателями денег на асфальте, и они охотятся на свою добычу или собирают «ягодки с куста», теряя профессиональное достоинство. Приведу один рассказ студента из Ливана (кстати, он европеоид, христианин, франкофон): «Цепляет меня мент на улице, я удивился, показываю паспорт и говорю: Как ты меня вычислил? - А я много лет в милиции, глаз тренированный ... Потом начался торг, закончилось тем, что милиционер начал жаловаться на маленькую зарплату, большую семью ... Сошлись на том, что я ему купил две бутылки пива ... ». Или вот сцена в вагоне поезда: проводница разносит билеты в конце маршрута. Дородная тетушка с огромной сумкой (мелкий опт, возвращалась с харьковского рынка «Барабашово» в Донецк) поучает попутчицу: «Нужно брать билет, а то я вышла один раз из поезда (возвращалась с рынка 7-й километр в Одессе), а тут мент: что это у тебя в руках? Я говорю: я с поезда только что сошла; а он: - откуда я знаю, может это краденое, пойдешь со мной в участок ... Я открыла кошелек и показываю: у меня только одна купюра - вот бери сразу. Он взял, а я себе пошла дальше». Может быть само государство превратило милицию в первобытное общество охотников и собирателей?
- Так как же «в корне» изменить ситуацию? Переименовать милицию в полицию и поменять пуговицы на мундире? Или люстрация?
- По большому счету - и это не панацея: трудно будет оставить только честных сотрудников, а новый кадр быстро унаследует старые привычки. Если реформировать, то надо, прежде всего, думать о фундаменте, на котором стоит система.
Фундамент - по нашему убеждению – это сам человек, его сознание, личная культура и мировоззрение, мотивы поступков и реальные социальные действия. В социологии все это называется микроуровнем социального. Мы остановимся лишь на трех составляющих «фундамента»: мотивация служебной деятельности, приобретение практических навыков, культура поведения.
Внутренняя мотивация является решающим обстоятельством, которое превращает человека в профессионала, служащего, наконец, полицейского. Мотивация - это импульсы к деятельности. Нет импульсов, значит, нет деятельности или происходит имитация. Именно так складывалось, когда не очень многочисленные группы сепаратистов захватывали государственные учреждения в Харькове, Донецке, Луганске, Одессе. Милиция, скорее, имитировала защиту, и не выполняла своей функции. Были ли мужчины в униформе мотивированными на защиту государства, законопослушных граждан, верность присяге? Или истинные мотивы пребывания в рядах милиции лежали в другой плоскости? А можно ли в условиях украинской действительности привлекать на службу и удерживать в рядах правоохранителей лиц без коррупционной составляющей? Что вообще движет действиями самого обычного украинского милиционера? Безусловно, мотивационная сфера требует первостепенного внимания, с этого нужно начинать реформу. И это не только денежное содержание и социальные гарантии, и преференции в обмен на честную и долгую службу. Мы не будем обсуждать, сколько должно составлять денежное содержание рядового и руководящего состава, чтобы был реальный противовес соблазну коррупционных действий. Это является важной и отдельной темой. Но для нас очевидно и то, что нужно поощрять и развивать такие «духовные» установки личности как профессиональное призвание, чувства самоуважения и гордости профессионала, наконец, патриотизм. Для силовых структур должна быть общее правило: оружие могут брать в руки только патриоты Украины. В узком смысле - это люди, которые преданы Родине, государству, его символам и атрибутам, и не способны на измену. Присяга на верность народу Украины именно это формально и предусматривает, однако, как выяснилось, ритуал зачитывания ее текста в начале службы, ничего не гарантирует на будущее. Нам еще предстоит научиться подбирать личный состав по критерию патриотизма (никаких методик, тестов, подходов на сегодня фактически не существует), и учитывать это качество при продвижении по службе. В широком смысле патриотизм - это чувство, когда «за державу стыдно», когда болит, если милиционер сталкивается с беспорядком, правонарушением, произволом и т.д. А вот, когда, например, участковый не замечает стихийной свалки на своей территории, радуется, что появились новые точки продажи самогона (потому что сможет здесь «поиметь»), обходит стороной хулиганов, чтобы хлопот не было и т.д., то он и не патриот ... «Духовные» мотивы проявляются лишь при условии «правильной» системы, а коррупция, мутация деятельности в сторону самообогащения и служебного произвола их полностью убивает.
Теперь второй аспект. В своем большинстве, особенно низовой состав органов внутренних дел, остается плохо тренированным. Я имею ввиду наличие устойчивых, стандартных навыков, прочно согласованных с законами, уставами, общественной моралью. Реальные навыки осуществления служебных задач, общения с гражданами, пресечения противоправных действий, задержания граждан, высказывания замечаний и претензий и т.п. сотрудники или копируют у своих старших товарищей (которые проработали 3-5 лет и считаются чуть ли не ветеранами), или формируют самостоятельно. И первый, и второй путь может оказаться ложным, поскольку критерием эффективности действий здесь могут выступать не общественные факторы, а личные эгоистические мотивы. Отсюда и жалобы населения на нелепые и противоправные действия сотрудников милиции, срывы выполнения служебных задач, не достижение целей спецопераций. Первоначальная подготовка, которая длится 2 месяца, этих задач не решает. Стандартизация служебных действий, привитие правильных навыков точно не является приоритетом системы МВД Украины. Все отдано на откуп командирам подразделений, которые должны разъяснять подчиненным, что и к чему. Подготовка в высших учебных заведениях в основном ориентирована на овладение курсантами юридических дисциплин, привитие специальных милицейских знаний. А вот обучение повседневным практикам отодвигается на то время, когда выпускник приступит к службе в подразделениях. Собственно, речь идет о технологиях профессиональной деятельности, которые нужно создавать, обобщать как лучший опыт, и распространять через систему профессионального обучения. Здесь уместно перенимать опыт полиций мира, и не смущаться учиться, заимствовать лучшие образцы. Практическая работа большинства служб милиции - это не столько юридическая работа, сколько системы практических действий. Собственно всю деятельность можно моделировать как совокупность повторяющихся ситуаций и стандартных действий милиционера. Последние могут быть либо нелепыми и малоэффективными, либо разумными, законными и эффективными.
- А какая связь культуры с деятельностью милиции?
- Связь достаточно существенная. И общая культура, и так называемая профессиональная культура имеют прямое отношение к имиджу милиции и результативности ее деятельности. Здесь вообще все плохо. Вот пример из жизни. Дочь коллеги, которая была курсантом университета, наконец-то в период ознакомительной учебной практики попала в райотдел ... В первый же день вернулась в слезах: - «Мама, там все только матом разговаривают ...». Довольно типичная ситуация. Организационную реформу можно провести и за месяц. Но можно ли вообще изменить такие фундаментальные вещи, как культура речи, или чуть шире - корпоративная культура? Если бы такое произошло, то можно было бы говорить не о реформе, а о революции в органах внутренних дел… Или вот старая традиция: снимать стресс через алкоголь. Или профессиональная деформация, когда милиционер начинает людей делить на две категории: тех, кто уже сидит, и тех, кого еще можно посадить. Строгость, отчужденность, агрессивность отпугивают население. Нежелание услышать других и идти на помощь людям приводит к странному феномену - простые граждане начинают бояться милицию больше, чем преступников, а обращаются в органы милиции лишь в крайних случаях. Отсюда основная масса мелкой преступности, факты хулиганства, карманных краж, семейного насилия чаще всего не заявляются в органы милиции, следовательно, никогда у нас не фигурируют в ведомственной статистике. Интересно, что такое состояние было и в западных обществах в последней четверти ХХ в. Полиция тогда была отчуждена от общества, и воспринималась скорее как институт классового насилия. Затем пришло время реформ, которые принципиально изменили саму философию правоохранительной деятельности: она была переориентирована на партнерские отношения с населением, систему «community policing». И случилось чудо: сегодня большинство населения доверяет своим полициям. Реформа изменила и образ полицейского, поскольку востребованными оказались новые качества правоохранителей, ориентированные не на формальные показатели вроде пресловутого «процента раскрытия преступлений», а на сотрудничество с обществом. И на первое место вышли сугубо социологические показатели восприятия населением правоохранительной системой.
- Вот мы и подошли вполне логично к роли социологов в системе органов внутренних дел. Научному сообществу по силам помочь реформе?
- Начнем не с науки, а укажем на роль кадровых служб в реформировании. Так называемые кадровые аппараты в органах милиции по традиции являются достаточно многочисленными. Однако они не играют заметной роли в повышении качества человеческого материала, не говоря о профессиональных навыках личного состава. Во-первых, их статус не позволяет оказывать существенное влияние на кадровую политику, ибо в условиях единоначалия все решают линейные руководители, а кадровые службы ведут преимущественно бумажную работу. Во-вторых, они не наполнены специалистами в области управления персоналом. В этой области в последние десятилетия произошла настоящая революция, сюда проникли научные знания. Современный менеджер по персоналу, соответствующие службы выполняют разнообразные функции, требующие серьезной профессиональной подготовки. Кратко перечислим основные функции: 1) прогнозирование и планирование потребности в персонале; 2) набор кандидатов для вступления в организацию; 3) отбор кадров из числа претендентов по ряду критериев; 4) адаптация на рабочем месте и введение в должность молодых специалистов; 5) сопровождение карьеры; 6) оптимизация социально-психологического климата, профилактика конфликтов; 7) создание корпоративной и развитие организационной культуры; 8) оценка и аттестация персонала; 9) организация профессионального обучения и повышения квалификации; 10) работа по высвобождению персонала; 11) повышение лояльности персонала и кадровая безопасность. С учетом прохождения службы в органах милиции эти функции приобретают специфическое содержание. В свое время социологи Харьковского национального университета внутренних дел предложили министерству внутренних дел готовить инспекторов по работе с персоналом на базе специальности «социология». Эта инициатива была поддержана. Кстати, в нашем университете возникла уникальная социологическая школа, которая объединяла около трех десятков докторов и кандидатов наук, которые работали на перспективу развития кадрового потенциала органов внутренних дел. Такой научной школы точно не было не только в Украине, но и в соседних странах. Несколько лет подряд продолжались наборы и выпуски специалистов, интенсивно проводились научные исследования, осуществлялись издательские проекты, и никоим образом последние не имели сервильного или комплементарного характера. Вот несколько примеров монографий: «Противозаконное насилие в органах внутренних дел», «Доверие милиции и латентная преступность», «Коррупция в ГАИ», «Кадровый менеджмент в ОВД». Однако, нас настигла судьба рисунка на прибрежном песке. Во времена руководства министерством Могилевым и Захарченко несколькими росчерками властных перьев социологическая школа была фактически уничтожена: набор курсантов прекращен, две кафедры и научно-исследовательская лаборатория закрыты. Теперь в свете происшедшего в стране катаклизма, я думаю, что уничтожение социологи было плановой акцией. Но представляет интерес дежурное объяснение: «в кадровой службе нет некомплекта». Возможно, что и так: служба «в кадрах» считается спокойной, «теплой», там по традиции много «своих», сыновей, невесток и т.д. Но подобная логика удивительная. Представим, что в каком-то конструкторском бюро, например, ракетных двигателей, также нет некомплекта, работают все «свои», родственники, приятели, и им не нужно, чтобы приходили на работу специалисты; однако, и ракеты почему-то не летают ... Мы не видим альтернативы: или кадровые службы будут повышены в статусе, обретут вес в работе с персоналом, наполнятся специалистами, или качество персонала и все, что связано с «микроуровнем системы» не сдвинется с места. Вот тут как раз много работы для социологов и специалистов в области человеческих ресурсов. Правильно поставить дело работы с персоналом могут только они. Реформа отшумит, страна получит бодрый рапорт, что на месте милиции выросла полиция европейского образца, а дальше начнется повседневная рутина. Если не изменить фундамент, то очень скоро все вернется на круги своя. В качестве первого шага считал бы обязательным окончание руководителями кадровых служб магистерской программы по управлению персоналом. Со своей стороны ученые должны построить модель современного правоохранителя с учетом требований времени и критериев, по которым можно будет переаттестовывать персонал и вести кадровую работу.
Беседовала Наталия Сергеева, Остров г.Луганск