Гарячі новини

Децентралізація: "Ми лише на півдорозі" - Юрій Стефанчук

Приводом для цього інтерв’ю стало недавнє зібрання у форматі діалогу, яке об’єднало керівників територіальних громад Прикарпаття, нардепів від  регіону і представників регіонального відділення Асоціації міст України (РВ АМУ). Тема: «Децентралізація в режимі standby». Англійський ємкий вислів, очевидно, містить у цій ситуації і поняття «очікування», «паузи», і водночас перебування «напоготові». В усякому разі, наш співрозмовник, виконавчий директор РВ АМУ Юрій Стефанчук наголосив: «Твердження, яке зараз можна почути, скажімо, з телеекранів, начебто «децентралізація з виборами 25 жовтня 2020 року відбулася» — абсолютно не відповідає дійсності. Ми лише напівдорозі». Зустріч-платформа «Децентралізація в режимі standby», за зізнанням Юрія Стефанчука, навіть йому, людині, що працює в темі децентралізації від її початків, принесла певні відкриття. І це доводить ефективність та необхідність подібних діалогових зібрань. Ми ж попросили керівника РВ АМУ описати ситуацію з децентралізацією на сьогоднішній день, її можливі перспективи і необхідні напрямки руху для того, щоб вона перейшла у фазу «realization».
Пане Юрію, громади утворені, голови обрані, повноваження є, але наскільки реально житита ще й розвиватися цим громадам із їхніми нинішніми бюджетами?
Безумовно, децентралізація ефективна лише тоді, коли є чітко сформований бюджетний механізм і система фінансування розвитку громад. Тому 2014 рік ми починали з бюджетної децентралізації. І в той час говорили про інфраструктурну субвенцію, розвиткові проєкти, збільшення дохідної частини місцевих бюджетів, натомість насьогодні багато що змінилося і не на користь громад. Маємо недостатні кошти на освіту, брак фінансів для медицини, фактично нульові бюджети розвитку. Чому? Бо протягом процесу впровадження децентралізації забирали один по одному доходи,зате делегували громадам нові повноваження, не підкріплюючи їх ресурсами. Коли приймалися бюджети — і державні, і місцеві — починаючи з 2018 року, то декларувалася норма, що громади мають право на дофінансування для реалізації своїх повноважень. Але от в 2021 році, у результаті місцевих виборів, ми перезавантажили систему управлінців (створено 62 ТГ, обрано їхніх голів, депутатів рад) та сформували державний і місцеві бюджети. І яку картину бачимо? Таку, що весь фінансовий ресурс у цьому році громадам піде на вирішення проблем, котрі вони отримали з передачею їм майна від районів: борги, зарплати, комуналка, необхідність виплатити так звані «розрахункові» людям, яких доводиться «скоротити», бо їхні посади тепер є зайвими і таке інше. А про жоден розвиток уже й нема мови.
Які саме джерела доходу втратили місцеві громади? Що їм необхідно повернути чи як компенсувати «втрати»?
Серед вагомих джерел доходів, які намагаються відібрати, по-перше — акцизний податок з нафтопродуктів. Асоціація міст доклала великих зусиль і вдячна народним депутатам, що її підтримали, аби цей податок залишився в місцевих бюджетах уже назавжди. Неодноразово виникала загроза надання 100-відоскової податкової пільги безумовно прибутковому підприємству — Укрзалізниці за використання земель, на яких розташовані її об’єкти. Цей податок у місцеві бюджети вдалося відстояти. Зараз говорять про те, щоб у бюджет громад не надходив акциз на тютюнові та алкогольні вироби.
Утратили громади джерело наповнення у формі сплати підприємцями пайової участі. Протягом років формувався і сформувася цей інститут відносин між громадою та бізнесом. Аргументом на йоголіквідацію стало те, що, мовляв, пайова участь є можливим джерелом корупції. Але ж їй можна запобігти, якщо чітко обумовити, як сплачується пайова участь, зробити механізм максимально прозорим. Адже вона вкрай необхідна громадам. Уявіть, приходить забудівник, зводить житловий будинок, тим самим створює навантаження на місцеві комунікації, мешканці будинку потребують супутньої інфраструктури. Хто цим має займатися? Звичайно ж громада. А яким коштом? Для цього й існувала пайова участь. І в ній, зрештою, зацікавлений також сам забудівник — покупці його квартир мають мати відповідні умови для проживання, інфраструктуру і т. ін. Зауважмо, із ліквідацією цього внеску в бюджет квартири не подешевшали, корупція не зникла, а громади втратили ще й це джерело наповнення бюджету. І то немалу суму. За фактом, минулого року для громад області пайова участь складала понад 70 млн грн.
Загалом є очевидним, що зараз потужно лобіюються інтереси бізнесу, натомість місцеве самоврядування в частині його стратегічного розвитку не підтримують. За такої ситуації безумовний позитив, що після 25 жовтня нема поділу громад за повноваженнями й ресурсами на великі «впливові» міста і малі небагаті сільські громади з відповідно малими уповноваженнями. Користуючись цим, маємо зробити 2021-й роком дієвої комунікації між керівниками громад і нардепами на місцях, щоб сформувати ефективний для розвитку бюджетний механізм. І він мусить бути збережений у незмінному вигляді на наступні три-п’ять років. Бо тоді громади знатимуть, який фінансовий ресурс мають в розпорядженні, як його можна ефективно використати, як працювати з місцевим бізнесом на взаємовигідних умовах, щоб і бюджет наповнювався, і щоб це було на користь підприємцю. Платити податок має стати «модно». Але це можливо, коли видно, як той податок «працює», коли є прозорість. От такі діалогові платформи, як та, котру ми провели минулого тижня, допомагають озвучити й усвідомити недоліки нинішньої системи, щоб їх виправити.
 
То що в цьому діалозі з очільникамим громад власне з’ясували для себе представники РВАМУ й народні депутати, які лобіюють інтереси громад, і над чим у результаті збираються працювати найближчим часом?
Захід дозволив нам побачити два важливі напрямки роботи, у яких ми точно будемо рухатися і вже це робимо. Перший стосується діяльності Державного фонду регіонального розвитку. Зважаючи на невеликі місцеві бюджети, ми із заступником міністра розвитку громад та територій України Іваном Лукерею обговорили механізм, при якому частина коштів фонду буде розподілятися для територіальних громад за формульним розрахунком у залежності від кількості населення й площі території. Це надходження стане визначеним, прозорим і дозволятиме на нього розраховувати та спрямовувати його на вирішення якихось важливих для кожної окремої громади питань. Воно має бути стабільним додатковим ресурсом для розвитку. Хочу висловити замміністру вдячність за його позицію.
З огляду на втрачені громадами джерела наповнення бюджетів,виникає другий напрям роботи: слід підняти питання щодо створення «компенсатора» цих втрат. Ним має бути збільшення податку на доходи фізичних осіб. АМУ підготувала аналітичну довідку, яка показує, що ПДФО для місцевого бюджету повинен складати 80% (нині громади отримують 60% від податку). Якщо ми цього досягнемо, то місцеві громади, чия роль, зокрема, полягає й у тому, аби створювати добрий мікроклімат для розвитку бізнесу, будуть по-справжньому до цього вмотивовані. Відстояти компенсатор не буде легко. Але оскільки ми про нього заговорили публічно, ідемо з конкретною пропозицією щодо вирішення проблеми місцевих бюджетів, то маємо підстави розраховувати на діалог і результат. За підтримку в цьому напрямку роботи я вдячний голові підкомітетуВерховної Ради з питань територіально-адміністративного устрою Віталію Безгіну.
 
Питання ресурсів (бюджетів) нерозривно пов’язані з питаннями недосконалої законодавчої бази. Скажімо, стосовно рівня районів. 25 жовтня ми обирали районних депутатів. І досі не розуміємо, які повноваження в райрад та звідки має братися ресурс для реалізації цих «туманних» повноважень.
 
Якщо говорити про районний рівень, то він має виконувати функцію власне передання майна громадам, ліквідації різних районних установ. Але для цього теж необхідні ресурси. Знову ж таки, щоб розрахувати з посад працівників, потрібні кошти. Тому можна спрогнозувати, що вже до кінця лютого суди отримають велику кількість позовів від таких людей, з якими не можуть розрахуватися.
 
А чи не складають ці малопотрібні районні ради загрози для децентралізації, перетягуючи ковдру на себе?
 
Від початку реформи децентралізації ми твердо стояли на позиції, що має бути дворівнева система самоврядування: територіальні громади мали би покривати всі послуги на всій території, яку вони охоплюють. А обласна влада повинна формувати регіональну політику, підсилюючи ці громади, спрямовуючи, реалізуючи спільні для громад проєкти. Якщо законодавець закладав ідею збережання районних рад лише аби передати громадам майно, і після цього вони будуть ліквідовані – то це непогане і технічним вирішення питання. Якщо ж закладена інша ідея, і районні ради стануть інструментом послаблення місцевих бюджетів, а тоді має виникнути аргумент, що, мовляв, громади самі не справляються з обов’язками, тож у них слід забрати повноваження та ресурси, то мені такий сценарій не здається реальним. Навіть оця суботня платформа показала, наскільки органи місцевого самоврядування єдині в своїй позиції, готові відстоювати свої громади, обмінюватися досвідом, вони не віддадуть ресурсів і повноважень і не дозволять повернення процесу назад. А процес децентралізації охопив величезну кількість людей. І люди не в районної ради вимагаю змін, а в керівників громад, в місцевого обраного депутатського корпусу –не району.
 
То коли ж можна розраховувати на врегулювання роботи рівня районів чи ліквідації райрад?
 
Уже цього року ми маємо отримати відповідь на ці запитання. Районні ради, згідно з чинним законодавством, до середини року мають передати все майно територіальним громадам. І після цього втратять свою важливість.
Повертаючись до жовтневих місцевих виборів… Фактично перед початком передвиборної кампанії з’ясувалося, що законодавчо не прописаний інститут старостатів і старост. Що посади ці не будуть виборними. Зрештою, досі достеменно незрозуміло, чи вони будуть узагалі. Скажімо, голова Івано-Франківська наразі призначив радників…
— Так, це ще одне питання діалогів. Бо реформи не робляться в кабінетах, їх проводять «у полі», і лише так можна зрозуміти, як повинен працювати той чи інший механізм. Ми обрали голів громад, депутатів, і протягом усього процесу децентралізації говорили, що буде також інституція старост (та зрештою, вона таки є), але як працюватиме цей механізм – не обговорили, не прописали на законодавчому рівні. Теперепроєкт закону вже є і, сподіваємося, він невдовзі буде прийнятий. У ньому й обумовлюється, як старост мають обирати чи призначати, які його повноваження, функції і таке ін.
 
Які ще закони, пов’язані з децентралізацією, нині на черзі?
 
Вважаю, що поточний рік повинен стати роком обґрунтованих і закріплених повноважень і ресурсів. Серед необхідного для цього – Закон про місцеві державні адміністрації. Скажімо, утворилася Івано-Франківська районна рада, водночас Івано-Франківської райадміністрації нема. Але ж будь-яку райраду фінансує адміністрація того ж рівня. Раніше така противага і співпраця була закладена: скажімо, рада призначає бюджет – адміністрація його виконує. Наразі незрозуміло, чим повинні займатися райадміністрації. Начасі й законодавча база для інституту префектів. Та й узагалі не прийнятий закон про роботу органів місцевого самоврядування. Якщо ми розглянемо наше законодавство, розроблене починаючи від 1980-х років, то з’ясуємо, що живемо ми далеко не в тій системі, яку «намалювали», яку передбачає децентралізація. Вона не має під собою законодавчої бази. Більше того – вона не закріплена в Конституції України. Доки ця нова система не буде закріплена Основним законом, нема мови про завершення децентралізації. Він має найперше містити саму назву «територіальна громада», передбачати дворівневу систему органів самоврядування, чітко закріпити їх власні та делеговані повноваження та їх наповнення. Те ж стосується інституту префектур не як органу контролю, я як «запобіжника», що попереджає невірні кроки самоврядування. Коли ці зміни до Конституції будуть внесені – прогнозувати не беруся. Але без них неможливо завершити реформу.
Однак і те, що ми вже зробили, ті пів дороги, які ми пройшли, нехай і з помилками, – цедуже важливо. Лідери місцевого самоврядування виховувалися на цих помилках, на проблемах та пошуках шляхів їх вирішення, і власне так формувалася команда лідерів, яка готова відстоювати громади, вирішувати проблеми сьогодні. Напочатку децентралізації ніхто б не повірив, що в якомусь далекому селі буде створена територіальна громада, яку очолять люди, здатні ефективно управляти господаркою, освітою, медициною, залучати ресурси, писати міжнародні проєкти… А це сталося. І тепер такі люди власне й формують сильний інститут місцевого самоврядування й показують його переваги.Сьогодні воно мусить довести свою силу і життєздатність, готовність брати на себе відповідальність і справлятися з викликами.